政策和制度是環(huán)境管理的重要工具，但二者并沒有統(tǒng)一的定義和使用上的嚴格限制，也不存在哪一個大、哪一個小的問題。當(dāng)一種政策上升到法律層面且具有相對固定的、規(guī)范化要求時，可以理解為是一種制度。在政策的指導(dǎo)下可以制訂制度，而為了完善制度也可以根據(jù)需要出臺政策。如“誰污染誰治理”被稱為是中國環(huán)境管理上的“三大政策”之一。根據(jù)這個政策，在法律中規(guī)定了對排污企業(yè)強制執(zhí)行的污染物排放標準制度。但當(dāng)火電廠排放標準不斷趨嚴，給已經(jīng)滿足了行政許可的老電力企業(yè)造成新的經(jīng)濟負擔(dān)時，國家會通過出臺脫硫電價政策補償給企業(yè)。因此，制度和政策有時可以通用、混用，為減少歧義，本文所指的制度或政策無特別說明時可以互換、混用。當(dāng)前，中國對大氣污染物控制的政策和制度，有污染物總量控制、排放標準、部分地區(qū)實施的排污許可證管理、環(huán)境影響評價、環(huán)保綜合規(guī)劃及單項規(guī)劃、環(huán)保限期治理、排污收費等。而且，排污權(quán)有償使用、排污權(quán)交易、環(huán)境稅等政策工具也在試行、研究或者制訂之中。在眾多的環(huán)保政策制度中，有些在理論上不明確、實踐效果差；有些單純從一種理論上可以得到解釋，從國外的實踐中也可得到證明，但當(dāng)多種政策并行于一種環(huán)境問題時，或者使用條件不具備時，就會出現(xiàn)交叉、打架的現(xiàn)象。政策制度間的不協(xié)調(diào)、不配套、不僅沒有達到應(yīng)有的環(huán)境保護效果，而且極大增加了行政成本和企業(yè)成本。主要污染物總量控制、排放標準及排污許可證制度對于火電廠的環(huán)境管理來說影響重大。

我國實行的主要大氣污染物排放總量控制制度總體上來說是失當(dāng)?shù)?，因為理論上站不住，實踐上不可能做好也沒有做好。理論上不支持是基于三個方面，一是因為排放總量的變化與環(huán)境質(zhì)量的改善是非線性關(guān)系，即幾乎所有的污染物(如二氧化硫、氮氧化物、煙塵、COD等)對環(huán)境質(zhì)量的影響與區(qū)域、氣象、大氣和水環(huán)境等要素相關(guān)，也與污染源的位置和排放方式(如低源、面源、高架源等)有關(guān)，而污染物總量由權(quán)力機構(gòu)制定一個消減目標來自上而下的分配體現(xiàn)不出非線性關(guān)系，所以即使總量減排了環(huán)境質(zhì)量卻得不到改善甚至惡化的情況是會發(fā)生的，“十一五”二氧化硫的總量減排就說明了這一點。“十一五”期間全國二氧化硫減排10%的任務(wù)是完成了，但卻是由電力一家減排20%以上的任務(wù)，完成了全國的任務(wù)。

由于電力排放和擴散的特點，根據(jù)科學(xué)測算同樣的大氣污染物排放量，電力排放對環(huán)境影響要小得多。換句話說，除了電力以外的部分，二氧化硫還是增加的，而且越?jīng)]有污染控制設(shè)施的散煤，由于總量控制對他們效力不大，二氧化硫排放越多，對環(huán)境質(zhì)量的影響越大。二是總量控制是粗放式管理方式，如是以年排放為考核單位時間太長反饋太遲，再如通過層層分解，而不是由環(huán)境質(zhì)量需要來決定總量等等，與精細化、精確化的污染控制要求格格不入。三是環(huán)境污染是眾多不同源、不同污染物共同造成的結(jié)果，而排放標準就是對污染源或者某種工藝的不同特性來確定污染物種類和數(shù)量(最高限值)的，比主要污染物總量控制涉及的污染物種類多得多。且“主要污染物”與“次要污染物”對不同的地區(qū)、不同的污染源而言顯然是不同的，且“主要”與“次要”也是相對的，有時是可以相互轉(zhuǎn)化的，如某一地區(qū)某一時間二氧化硫是主要污染物，而另一地區(qū)氮氧化物是主要的，而有些地方建筑揚塵卻是主要的，把某種污染物確定為全國統(tǒng)一的主要污染物不是太粗放了嗎?因此，污染物治理的思路是全面控制、綜合防治，因地制宜，而不是表面上的抓“主”放“次”，更不能在全國層面上抓主要污染物控制。我國環(huán)境污染的問題呈現(xiàn)出的“摁下一個葫蘆起了多個瓢”的窘境及嚴重霧霾給出的深刻教訓(xùn)必須牢牢汲取。

每年的總量核定浪費了很多行政資源，同時花費了企業(yè)巨大的精力。以燃煤電廠為例，總量核定脫硫效率目前仍最高在90%左右(前幾年在80~85%)，而多數(shù)燃煤電廠按達標排放要求脫硫效率要超過95%?？偭靠刂谱鳛榕盼蹤?quán)交易的基礎(chǔ)在我國已經(jīng)不復(fù)存在。美國在上世紀末實施的總量控制手段主要是用于排污權(quán)交易的，尤其是在部分電廠沒有脫硫裝置時，排污權(quán)交易能夠?qū)崿F(xiàn)污染物減排成本最小化，如美國目前仍然還有近30%的電廠未安裝脫硫設(shè)施。但是，我國燃煤電廠已全部加裝脫硫裝置，加之排放標準已經(jīng)是世界最嚴，排污權(quán)交易的空間已經(jīng)不存在了，已無法實現(xiàn)成本最小化的目的，實施排污權(quán)交易僅是口號而已。

排放標準是我國一項行之有效的處于基礎(chǔ)地位和具有核心性質(zhì)環(huán)境保護制度，也是世界各國通行而有效的做法。對于常規(guī)污染的控制(如二氧化硫、氮氧化物、煙塵)，世界發(fā)達國家和地區(qū)對排放標準的制、修訂主要是根據(jù)技術(shù)和經(jīng)濟條件來制定，而發(fā)展階段不同所采用的技術(shù)經(jīng)濟條件的尺度也不同。從有利于環(huán)境的角度，現(xiàn)在均采用先進的最佳可行技術(shù)(BAT)來制定排放標準。而我國比起B(yǎng)AT原則要求還要嚴格，因為不僅要考慮技術(shù)經(jīng)濟條件，而且要考慮環(huán)境質(zhì)量標準。因此，我國的排放標準可以作為并應(yīng)該作為以改善環(huán)境質(zhì)量為目的的主要環(huán)保管理手段。排放標準的總體嚴格對于當(dāng)前嚴重環(huán)境污染的狀況來說是需要的，但過度的嚴格，如全面超低排放的要求會欲速則不達，而且失去了基本的科學(xué)性。